Umweltstrafrecht

Die EU-Kommission hat den Entwurf einer neuen Umweltstrafrechts-Richtlinie vorgestellt, der hier heruntergeladen werden kann. Auf das deutsche Strafrecht wird sich die Richtlinie vor allem durch höhere Strafmaße auswirken. Eine eingehende Analyse inhaltlicher Änderungen folgt in einem späteren Post. Stay tuned!

Umweltstraftaten werden vielfach im Rahmen industrieller Betätigung, d.h. im Betrieb eines Unternehmens begangen. Ein Unternehmensstrafrecht (wie z.B. seit 2005 in Österreich) gibt es wegen des dem deutschen Strafrecht zugrunde liegenden Schuldprinzips hierzulande aber nicht.

Stattdessen kommen als Täter in einem Unternehmen Angehörige folgender Gruppen in Betracht:

• Betriebsbeauftragte
• Mitarbeiter
• Vorgesetzte
• Organe (z.B. Vorstandsmitglieder)

Sonderdelikte (z.B. der Betrieb der Anlage) können nur durch die Organe begangen werden, vgl. § 14 StGB; strittig ist, ob Betriebsbeauftragte insoweit als Organe zählen. Bei Jedermannsdelikten kommen folgende Konstellationen in Betracht:

• Der Betriebsbeauftragte kann sich als Bewachergaranten durch Unterlassen strafbar machen, § 13 StGB
• Mitarbeiter, Vorgesetzte und Organe können als Täter oder Mittäter handeln
• bei Vorgesetzten kommt eine mittelbare Täterschaft in Betracht, wenn ihre als „Werkzeug“ handelnden Untergebenen straffrei bleiben
• Bei Strafbarkeit eines Haupttäters (z.B. eines Untergebenen) kann dagegen auch eine Anstiftung oder Beihilfe vorliegen.

Bei Gremienentscheidungen ist die conditio-sine-qua-non Formel im Sinne der sogenannten alternativen Kausalität zu modifizieren. Dies leuchtet unmittelbar in folgendem Fall ein:

Die M ist Mitglied des Vorstands einer Aktiengesellschaft. Der Vorstand beschließt einstimmig, (rechtswidrig) Abwässer aus einer Anlage der Gesellschaft unbehandelt in einen Fluss einzuleiten. Strafbarkeit der M?

Bei einer Organisation in Ressorts ist im Normalbetrieb jeder Bereichsleiter nur für sein Ressort zuständig. Im Krisen- oder Ausnahmefall (z.B. Fälle des § 330 StGB) gilt dagegen der Grundsatz der Generalverantwortung der Unternehmensleitung: Jedes Mitglied der Unternehmensleitung muss sich dann eine eigene Meinung über Vorfälle bilden, die das gesamte Unternehmen betreffen. Die Linienverantwortlichkeit der Ressortchefs macht sie zu Bewachergaranten im Sinne der Unterlassensstrafbarkeit gemäß § 13 StGB.

Das Vollzugsdefizit im Umweltstrafrecht ist Folge eines Wissensdefizits der Strafverfolgungsbehörden, die auf die Fachkenntnis der Umweltbehörden angewiesen sind. Bei besserer Kenntnis von umweltstrafrechtlich relevantem Verhalten wären die Strafverfolgungsbehörden zur Verfolgung verpflichtet (Legalitätsprinzip, § 152 StPO); allerdings können sie selbst bei Kenntnis von nachteiligen Veränderungen der Umwelt nicht automatisch vom Vorliegen einer Umweltstraftat ausgehen, da zahlreiche Verschlechterungen genehmigt und somit strafrechtlich irrelevant sind.

Es darf allerdings davon ausgegangen werden, dass die Umweltbehörden zahlreiche Umweltstraftaten nicht zur Anzeige bringen, sondern lediglich auf eine Umkehr der Umweltauswirkungen im Wege des Umweltverwaltungsverfahrens hinwirken. Eine solche Nichtanzeige stellt keine Strafvereitelung im Amt (§ 258a StGB) dar, mit der selten relevanten Ausnahme der Anzeigepflicht im Atomrecht (§ 19 Abs. 1 Satz 3 AtG iVm § 139b Abs. 7 GewO). Auch ist eine Amtsträgerstrafbarkeit im Umweltrecht nicht eigens geregelt, um die Umweltverwaltung nicht zu verunsichern und ihre Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden nicht zu beeinträchtigen. Eine solche Regelung könnte den irrigen Eindruck erwecken, dass strafbares Verhalten bei den Umweltbehörden besonders weit verbreitet ist.

Täterschaft und Teilnahme

Bei den Tatbeständen im 29. Abschnitt des StGB handelt es sich vielfach um Sonderdelikte, die besondere Tätermerkmale wie z.B. das Betreiben von Anlagen erfordern (z.B. §§ 325, 325a, 327, 329 Abs. 1 StGB). Dem Amtsträger fehlt in der Regel die Täterqualität (Ausnahme: sogenannte Betreiberfälle, z.B. beim städtischen Müllheizkraftwerk). Eine eigene Täterschaft von Amtsträgern scheidet daher meist aus.

Eine Teilnahme wird häufig an der limitierten Akzessorietät der Teilnahme (§§ 26 f. StGB) scheitern. Danach gibt es bei Straflosigkeit des Haupttäters (etwa mangels rechtswidrigen Verhaltens infolge einer wirksamen Genehmigung) auch keine Anstiftung oder Beihilfe.

Bei den Jedermannsdelikten (z.B. §§ 324, 326 Abs. 1 oder § 330a StGB) kommt aber eine Strafbarkeit wegen Verwirklichung des tatbestandlichen Erfolgs in mittelbarer Täterschaft (§ 25 Abs. 1 Var. 2 StGB) in Betracht. Diese erfordert allerdings die Straflosigkeit des Werkzeugs und ein überlegenes Wissen des Amtsträgers (die Rechtsverletzung muss sich in anderen Worten als “Werk” des Amtsträgers darstellen). Beispiel:

Der S erteilt als Mitarbeiter der zuständigen Behörde wissentlich eine rechtswidrige Genehmigung. Der Begünstigte weiß hiervon nichts.

Strafbarkeit wegen Unterlassen

In Betracht kommt ferner eine Strafbarkeit wegen Unterlassen gemäß § 13 StGB durch Nichtrücknahme einer fehlerhaft erteilten Genehmigung, auf deren Grundlage ein Betreiber nachteilige Umweltauswirkungen verursacht.

Die bei § 13 StGB erforderliche Garantenstellung folgt in der Behörde aus Ingerenz, also durch das verwertbare Vorverhalten der vorigen fahrlässigen Erteilung einer materiell rechtswidrigen Genehmigung. Garant ist insoweit jedoch nur der jeweilige Amtsträger selbst, nicht jedoch die Behörde oder der Behördenleiter. Beispiel:

Der S erteilt als Mitarbeiter der zuständigen Behörde versehentlich eine materiell rechtswidrige Genehmigung. Die Voraussetzungen einer Rücknahme gem. § 48 VwVfG liegen vor. Als er seinen Fehler erkennt, lässt er die Sache aber auf sich beruhen aus Furcht, der Fehler könne ihn vor seinen Vorgesetzten und Kollegen blamieren.

Das Umweltstrafrecht bestimmt sich auch nach dem materiellen (Verwaltungs-) Umweltrecht. Diese sog. Verwaltungsakzessorietät ist zentrales Strukturprinzip des Umweltstrafrechts. Es beschreibt den Umstand, dass die Straftatbestände durch Formulierungen wie „unbefugt“, „ohne die erforderliche Genehmigung“ oder „unter Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten“ auf die verwaltungsrechtliche Rechtslage verweist und die Strafbarkeit letztlich von ihr abhängig macht.

Das hat eine Reihe von Gründen: Strafrecht soll nicht kriminalisieren, was Verwaltungsrecht erlaubt. Es soll verwaltungsrechtliche Regeln nur verstärken und flankieren, denn: Die Verwaltung schafft einen Ausgleich zwischen Ökonomie und Ökologie, indem sie Genehmigungen erteilt und Umwelt-Standards festlegt (Lebensnähe des Verwaltungsrechts); das Strafrecht verstärkt den Rechtsgüterschutz lediglich als Drohkulisse. Die Akzessorietät sorgt für Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung durch einheitliche Auslegung der Begriffe (Praktikabilität und Rechtssicherheit). Außerdem kann die Verwaltung flexibler und schneller auf Veränderungen reagieren als der Strafgesetzgeber.

Die Unterformen der Verwaltungsakzessorietät ergeben sich aus § 330d Abs. 1 Nr. 4 StGB. Dieser definiert verwaltungsrechtliche Pflichten als eine Pflicht, die sich aus

• einer Rechtsvorschrift
• einer gerichtlichen Entscheidung
• einem vollziehbaren Verwaltungsakt
• einer vollziehbaren Auflage oder
• einem öffentlich-rechtlichen Vertrag

ergibt und dem Schutz vor Gefahren oder schädlichen Einwirkungen auf die Umwelt, insbesondere auf Menschen, Tiere oder Pflanzen, Gewässer, die Luft oder den Boden, dient (Schutzzweckklausel). Im Einzelnen:

1. Verwaltungsrechtsakzessorietät

Rechtsvorschrift iSv § 330d Abs. 1 Nr. 4 lit. a StGB sind alle gültigen Rechtsnormen mit Außenwirkung, also

• Gesetze
• Verordnungen
• EU-Verordnungen

Verwaltungsvorschriften wie die TA Luft dagegen binden nur intern und sind daher keine Rechtsvorschrift im Sinne von § 330d Abs. 1 Nr. 4 lit. a StGB. Verstöße gegen sie bilden sind aber ggf. über § 22 BImSchG abgebildet. Keine Rechtsnorm im Sinne des Umweltstrafrechts ist außerdem die EU-Richtlinie, die gemäß Art. 288 AEUV noch der Umsetzung durch die Mitgliedsstaaten bedarf.

2. Verwaltungsjudikatsakzessorietät

Die Verwaltungsjudikatsakzessorietät ergibt sich aus § 330d Abs. 1 Nr. 4 lit. b StGB. Danach kann eine verwaltungsrechtliche Pflicht auch aus einer Entscheidung eines Verwaltungsgerichts entstehen. Beispiel: Ein Verwaltungsgericht untersagt den Betrieb einer Anlage im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO.

3. Verwaltungsaktsakzessorietät

3.1 Allgemeines

Die Verwaltungsaktsakzessorietät ergibt sich aus  330d Abs. 1 Nr. 4 lit. c und d StGB und betrifft Pflichten aus vollziehbaren Verwaltungsakten oder vollziehbaren Auflagen. Letztere ist in der Praxis besonders wichtig. Sie findet sich zum Beispiel in dem Tatbestandsmerkmal „ohne Genehmigung“ in § 326 Abs. 2 Nr. 2 und § 327 Abs. 1 StGB.

Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 VwVfG „jede hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalles mit Außenwirkung.“ Eine Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die einem (durch VA) Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird, und kann ihrerseits einen Verwaltungsakt darstellen.

Unter Vollziehbarkeit versteht man die Unanfechtbarkeit (Bestandskraft) des VA wegen Ablaufs der Widerspruchs- oder Klagefrist (§§ 70, 74 VwGO) oder Anordnung des Sofortvollzugs (§ 80 Abs. 2 VwGO).

Man spricht insoweit vom Gleichlauf von Strafrecht und Verwaltungsrecht: Der Bürger soll über die ihm angebotenen Rechtsmittel frei verfügen können; während Dauer der Rechtsmittelfrist bleibt sein Verhalten daher straflos! 

Stellt ein Straftatbestand auf eine Genehmigung ab, ist auch deren Umfang und die Einhaltung dieses Umfangs wichtig.

3.2 Materielle Genehmigungsfähigkeit

Keinen Schutz vor Strafbarkeit bietet die bloße materielle Genehmigungsfähigkeit eines Verhaltens (z.B. des Anlagebetriebs), wenn die Genehmigung nicht eingeholt wird. Dies folgt aus dem Grundsatz der strengen Verwaltungsaktsakzessorietät: Die materielle Genehmigungsfähigkeit wirkt weder tatbestandsausschließend noch rechtfertigend. Maßgeblich ist das Vorliegen einer Genehmigung zum Tatzeitpunkt; eine nachträgliche Genehmigung hilft also auch nicht.

3.3 Fehlerhafte Verwaltungsakte

Zu differenzieren ist bei sog. fehlerhaften Verwaltungsakten:

Keine Verwaltungsakte im Sinne des § 330d Abs. 1 Nr. 4 lit. c StGB sind bloßes Nichthandeln und nichtige Verwaltungsakte (§ 44 VwVfG). Rechtswidrige Verwaltungsakte bleiben strafbegründend, vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG:

“Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist.“

Eine wirksame Genehmigung ist tatbestandsausschließend. Spiegelbildlich kann der Verstoß gegen eine vollziehbare Anordnung unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit zur Strafbarkeit nach dem 29. Abschnitt des StGB führen. Dies gilt bis zum Zeitpunkt einer etwaigen Rücknahmeentscheidung (eine Rückwirkung der Rücknahme gem. § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG ist im Strafrecht nicht möglich).

Bei Kollusion / Rechtsmissbrauch entfaltet die Genehmigung keine tatbestandsausschließende Wirkung, § 330d Abs. 1 Nr. 5 StGB. Die Täuschung wird in § 330d Abs. 1 Nr. 5 StGB genannt, die bloße Kenntnis von einem rechtswidrigen Verhalten der Verwaltung hingegen nicht. Ob der Katalog insoweit abschließend ist, ist strittig!

4. Verwaltungsvertragsakzessorietät

Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist in §§ 54 ff. VwVfG geregelt:

“Ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts kann durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden (öffentlich-rechtlicher Vertrag), soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Insbesondere kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde.”

Strafbarkeitsbegründend sind nur sog. subordinationsrechtliche öffentlich-rechtliche Verträge, vgl. § 330d Abs. 1 Nr. 4 lit. e StGB:

“soweit die Pflicht auch durch Verwaltungsakt hätte auferlegt werden können”

Doch generell sind die §§ 54 ff. VwVfG zu beachten, so etwa auch die Nichtigkeitsgründe nach § 59 VwVfG.